terug naar overzicht

-

‘Grondrechten’

‘Grondrechten. De nationale, Europese en internationale dimensie’

boekbespreking verschenen in Bouwrecht 2014/50

mr. drs. Marjan I. Jaarsma

‘Grondrechten zijn in de afgelopen eeuw steeds belangrijker geworden. Zij spelen tegenwoordig op vrijwel alle rechtsterreinen een rol, van het algemeen privaatrecht tot het staatsrecht en van het belastingrecht tot het openbare-orderecht’. Welke grondrechten zijn relevant voor het bouwrecht? In deze boekbespreking treft u eerst de inhoud van het boek ‘Grondrechten’ aan (paragraaf 1), vervolgens wordt de opzet ervan besproken (paragraaf 2) en tot slot komen een aantal voor het bouwrecht van belang zijnde grondrechten aan de orde.

1. Inhoud van het boek

Dit boek is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken:

1. Het recht op gelijke behandeling en het verbod van discriminatie

2. Politieke rechten: kiesrecht en petitierecht

3. Vrijheid van gedachte, geweten, godsdienst en levensovertuiging

4. Vrijheid van meningsuiting

5. Vrijheid van vereniging, vergadering en betoging

6. Het recht op privéleven en aanverwante rechten

7. Het recht op bescherming van persoonsgegevens

8. Het recht op familie- en gezinsleven en het recht om te huwen

9. Het recht op vrijheid en het habeas corpus-beginsel

10. Procedurele rechten

11. Het recht op leven en het doodstrafverbod

12. Verbod van foltering en recht op bescherming van de lichamelijke en geestelijke integriteit

13. Verbod van slavernij en dwangarbeid en het recht van vrije arbeidskeuze

14. Het recht op eigendom

15. Het recht op onderwijs

16. Bewegingsvrijheid en het recht het land te verlaten

17. Recht op collectieve actie

18. Het recht op bijstand en sociale zekerheid

19. Het recht op gezondheid

20. Het recht op milieubescherming

21. Rechten van bijzondere groepen en collectieve rechten

 

2. Opzet van het boek

Tot de Tweede Wereldoorlog waren mensenrechten vooral vastgelegd in nationale grondwetten. Daarna zijn internationale en Europese grondrechtenverdragen gesloten. Dit boek bevat voor ruim twintig grondrechten een integraal overzicht van de eisen die vanuit het Europese, Nederlandse en internationale recht gesteld worden bij de bescherming van grondrechten. Bij ieder grondrecht worden steeds eerst de regels en jurisprudentie vanuit de Raad van Europa besproken. Meestal komen hierbij het EVRM en EHRM-rechtspraak aan de orde; soms komen andere verdragen aan de orde. Daarna komt de Europese Unie aan bod met het EU-Grondrechtenhandvest en jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU. Waar relevant wordt aandacht besteed aan primair en secundair EU-recht. Bij de bespreking van de Nederlandse bescherming van grondrechten staat de Grondwet centraal; vaak zijn ook nationale wetgeving en rechtspraak relevant. In het internationale gedeelte staat de internationale regulering centraal, zoals die uit het IVBPR, en oordelen van internationale verdragsorganen, bijv. van het VN-Mensenrechtencomité. Ieder hoofdstuk is afgesloten met een integratieparagraaf waarin de samenhang tussen het Europese, Nederlandse en internationale niveau wordt besproken.

Omdat bestaande handboeken en commentaren lang niet altijd inzicht zouden bieden in de ‘exacte normstelling en de wisselwerking tussen verschillende instrumenten’, voorziet dit boek volgens de auteurs in een hiaat. Of dat correct is, kan ik niet beoordelen. Het boek is, wat mij betreft, dusdanig prima geschreven, goed opgebouwd en gedocumenteerd, dat het alleen daarom al in geen enkele juridische bibliotheek mag ontbreken.

Er is geen onderscheid gemaakt tussen klassieke en sociale of economische grondrechten, omdat alle voor de praktijk van belang zijn en een scheidslijn vaak moeilijk te trekken is, aldus de auteurs. Hoe de selectie van de behandelde grondrechten tot stand is gekomen, wordt niet verantwoord in het voorwoord.

 

3. Bouwrecht en grondrechten

a) Recht op eigendom – Europese dimensie (Raad van Europa)

Artikel 1 Eerste Protocol EVRM bevat drie hoofdregels, die respectievelijk gaan over het recht op ongestoord genot van eigendom, de bescherming tegen ontneming en de mogelijkheid van regulering daarvan. De eerste hoofdregel is het algemene uitgangspunt: een staat moet zich in principe onthouden van inbreuken op iemands eigendomsrecht. Er kan dus niet zo maar van overheidswege een weg worden aangelegd over iemands grond. Uit de tweede hoofdregel vloeit voort dat een staat aansprakelijk gesteld kan worden voor inbreuken op een recht tussen burgers onderling. Zo kan het zijn dat er een verplichting bestaat om assistentie te verlenen bij ‘de ontruiming van een pand en een daarop betrekking hebbend rechterlijk vonnis daadwerkelijk ten uitvoer te leggen door het verlenen van politiebijstand.’ Opvallend is dat het EHRM ook procedurele verplichtingen afleidt uit het eigendomsrecht door bijvoorbeeld het ontbreken van een procedurele mogelijkheid om een inbreuk te betwisten en een adequate compensatie af te dwingen te bekritiseren.

Er is sprake van een ruim eigendomsbegrip: rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. Te denken valt hierbij voor ons vakgebied onder meer aan de eigendom van een stuk land of een huis , de (waarde van) aandelen in een vennootschap , goodwill , de economische belangen verband houdend met het drijven van een restaurant , de op basis van een in een publiek register opgenomen vergunning gerechtvaardigde verwachting dat een aangekocht stuk land zou mogen worden ontwikkeld voor industriële doeleinden , een zekerheidsrecht , het recht van erfpacht , een erfdienstbaarheid , een illegale maar door de autoriteiten gedoogde woning en uit pachtovereenkomsten met de staat voortvloeiende visrechten. Verder valt onder het eigendomsrecht het recht om vrijelijk over eigendom te contracteren en te beschikken, in de vorm van bijvoorbeeld testeervrijheid.

Een inmenging op het eigendomsrecht kan bestaan in regulering (beperking van de gebruiksmogelijkheden), ontneming en uit een restcategorie . Inmenging is toegelaten als er rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn. Het EHRM toetst op basis van een vast stramien. Eerst wordt nagegaan of de inmenging ‘bij wet is voorzien, waaronder wordt begrepen dat deze ook niet in strijd mag komen met het rechtszekerheidsbeginsel noch een overtreding van het verbod van willekeur mag inhouden. De inmenging moet een voldoende precieze en toegankelijke nationale wettelijke basis hebben en ook voorzienbaar zijn. Voorts speelt bij deze toets een rol de vraag in hoeverre de kwestie van de inmenging in de beschikbare nationale procedures aan de orde kan komen. Daarna wordt getoetst of de inmenging een gerechtvaardigd algemeen belang dient, hetgeen in de rechtspraak meestal wordt aangenomen. De centrale vraag in veel zaken is echter of de inmenging proportioneel is.’ Is aan een van deze vereisten niet voldaan, dan is er sprake van strijd met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. De toetsing aan de rechtvaardigingscriteria is bij ontneming strenger, dan bij inmenging. Ontneming van eigendom in het algemeen belang wordt zonder compensatie als disproportioneel beoordeeld en dus in strijd met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Bij het bepalen van de hoogte van de compensatie wordt een volledige vergoeding als uitgangspunt genomen. Het EHRM geeft verdragsstaten overigens de ruimte om in het algemeen belang een beleid te voeren waarbij eigendomsrechten geraakt kunnen worden (margin of appreciation). De auteurs concluderen dat het EHRM een ruime beoordelingsmarge laat en niet snel aanneemt dat er sprake is van schending van artikel 1 Eerste Protocol EVRM. ‘Al met al kan worden gezegd dat het Hof, behalve bij het niet voldoen aan formele vereisten als voorzienbaarheid bij wet, een schending van art. 1 EP alleen aanneemt in schrijnende gevallen waarin sprake is van duidelijk onredelijk overheidsoptreden.’

Door de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa zijn op het gebied van eigendom en bescherming daarvan verder een beperkt aantal aanbevelingen en resoluties aangenomen. In de in dit boek genoemde voorbeelden gaat het om de bescherming van cultureel erfgoed.

b) Recht op eigendom – Europese dimensie (Europese Unie)

Artikel 17 van het EU-Grondrechtenhandvest, dat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bindend is geworden, beschermt het eigendomsrecht. Dit artikel is gebaseerd op artikel 1 Eerste Protocol EVRM en bijbehorende jurisprudentie. Opvallend is dat in art. 17 lid 2 EU-Grondrechtenhandvest het intellectueel eigendomsrecht als te beschermen recht expliciet is genoemd. Verder is artikel 345 VWEU hier van belang, omdat daarin bepaald is dat het Verdrag de nationale regeling op dit punt onverlet laat.

c) Recht op eigendom – nationale dimensie

Artikel 14 van onze Grondwet wordt vervolgens besproken, waarvan de inhoud als bekend wordt beschouwd. Deze bepaling maakt onteigening onder voorwaarden mogelijk. Om welk eigendomsbegrip het hier gaat, blijkt niet uit de tekst van de Grondwet. De auteurs maken uit de totstandkominggeschiedenis, literatuur en latere wetten op, dat het hier moet gaan om ‘zakelijke en vermogensrechten en daarom om ‘goederen’ in de zin van art. 3:1 BW.’ Artikel 14 is, zoals bekend, uitgewerkt in onder meer de Onteigeningswet.

In vergelijking met artikel 1 Eerste Protocol EVRM biedt artikel 14 Grondwet buiten de klassieke onteigening minder bescherming. Het eigendomsbegrip is in het verdrag breder dan in onze Grondwet. Verder ontbreekt de proportionaliteitstoets in de Nederlandse Grondwet. Kortom, het EVRM biedt in dezen meer bescherming dan de Grondwet. De auteurs verklaren hiermee de geringe populariteit van artikel 14 Grondwet in de rechtspraktijk en de opmars van artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Zij kijken met interesse uit naar de ontwikkeling van de rechtspraak van de rechters in Luxemburg over het eigendomsrecht en verwachten een scherp debat over de vraag of artikel 1 Eerste Protocol ook horizontale werking heeft. In de jurisprudentie zien zij reeds een tendens in de richting van horizontale werking.

d) Recht op eigendom – internationale dimensie

In het internationale recht is geen norm ter bescherming van het eigendomsrecht opgenomen die relevant is voor ons land.

e) Overige relevante grondrechten

Voor zover ik kan nagaan, kunnen in elk geval naast het recht op eigendom vier van de behandelde grondrechten een rol spelen in het bouwrecht. Ten eerste zijn dit de procedurele rechten uit onder andere artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR, die onder andere een recht op toegang tot de rechter en een eerlijke procesvoering verzekeren. In het kader hiervan mag de afdoening van een zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM niet onvermeld blijven. Zie in dit verband ook de eerste bestuursrechtelijke conclusie van A-G Widdershoven van 23 oktober 2013, waarin de uniforme redelijke termijn voor niet-punitieve zaken op vier jaar is gesteld.

Ten tweede kan het recht op bescherming van persoonsgegevens een rol spelen bij bijvoorbeeld de inboeking van een afschrift van een notariële akte bij het kadaster of het afsluiten van een hypotheek bij een bank.

Dan valt, ten derde, onder het recht op privéleven en aanverwante rechten uit onder andere artikel 8 EVRM het recht op respect voor de woning. Dit houdt in dat er een recht is op ‘ongestoord gebruik van de woning en bescherming tegen uitzetting of het gedwongen moeten verlaten van de woning.’ Bij betreden van de woning zonder toestemming van de bewoner, afbraak of vernieling is sprake van inmenging op het recht van gebruik van een woning. Bij overlast, zoals stank of geluid, kan het gebruik van een woning worden verstoord. Met beide factoren dient rekening te worden gehouden door onder andere vastgoedbeleggers.

Laatstgenoemd geval van overlast overlapt met het vierde en laatste relevante grondrecht, het recht op milieubescherming. Op de bescherming van het milieu is veel regelgeving gebaseerd. Meestal is deze terug te voeren op doelstellingen van de EU of artikel 21 Grondwet waarin een zorgplicht van de overheid is vastgelegd ten aanzien van het milieu. Een bouwrechtjurist kan dagelijks met milieurecht te maken hebben. Het grondrecht zelf kan in beeld komen bij aansprakelijkheidstelling van de overheid voor milieuverontreiniging op basis van artikel 8 EVRM of de verplichting om gevaarlijke industriële activiteiten te controleren op grond van artikel 2 EVRM.

Het is zeker niet uitgesloten dat er in uw praktijk andere grondrechten een rol spelen. In dat geval is het zeker een aanrader om het boek ‘Grondrechten’ bij de hand te hebben. Ook als u er niet direct het antwoord op uw vraag in vindt, zal het boek u verder kunnen helpen.

Deze boekbespreking verscheen in het tijdschrift Bouwrecht van Kluwer: http://shop.kluwer.nl/online/tijdschrift-bouwrecht/prodM8094.html

terug naar overzicht